O metrô chega a Hyderabad
Para oferecer transporte a sua população, a metrópole indiana lançou o maior projeto metroviário em parceria público-privada do mundo. Os numerosos obstáculos do processo foram superados usando uma lógica voltada para os stakeholders
Por Ram Nidumolu, Vijaya Sunder M E Pavitra Madhira
No início dos anos 2000, Hyderabad passou a atrair trabalhadores de toda a Índia. Naquele momento, a metrópole do centro-sul do país estava se tornando rapidamente um grande polo de exportação e sede de grandes indústrias farmacêuticas e de serviços em TI.
Mas o boom econômico da cidade deixou um rastro de poluição e vias congestionadas. Em meados da década, Hyderabad precisava acomodar quase 3 milhões de veículos de passeio. A estimativa era que a classe média fizesse o número triplicar em uma década.
O transporte público enfrentava seus próprios desafios. Os ônibus, muitos deles lotados, levavam mais de 3 milhões de passageiros ao dia. O assédio às passageiras era frequente, e elas não tinham muitas alternativas para se deslocar.
Estava claro para o governo que a cidade precisava de opções econômicas, seguras e acessíveis. Mas funcionários chegaram à conclusão de que planejar e construir as instalações só com verba pública não era factível. A ideia foi engavetada.
Em 2006, porém, Nallamilli Venkata Satyanarayana (NVS) Reddy, um alto funcionário municipal de Hyderabad, propôs uma alternativa: construir o metrô por meio de uma parceria público-privada (PPP). Para isso, a cidade se valeria de um veículo para fins especiais (SPV, na sigla em inglês) – entidade que concentraria capital de fontes diferentes. A nova organização poderia coordenar a iniciativa do metrô e administrar as participações de todas as organizações governamentais, semipúblicas e privadas envolvidas.
No ano seguinte, o governo indiano criou a Hyderabad Metro Rail Limited (HMRL) e nomeou Reddy diretor-executivo. A HMRL ficaria encarregada da supervisão do projeto e de encontrar um parceiro privado para projetar, financiar, construir e operar todo o sistema por um período de 35 anos, renováveis por outros 25 anos, se necessário. O sistema metroviário passaria para o governo local após o parceiro privado receber retornos suficientes sobre seu investimento. Por meio de uma combinação de financiamento de dívida, participação privada e investimento governamental, o projeto viria a custar algo próximo de US$ 3,6 bilhões, tornando-se uma das maiores parcerias público-privada (PPP) de qualquer gênero na Índia e a maior de um sistema metroviário no mundo.
A PPP se beneficiaria dos vastos recursos financeiros do setor privado e da inovação, expertise, eficiência e redes de negócios que um parceiro privado traria. Este teria o direito da exploração imobiliária dos terminais da rede metroviária. Além da área do piso térreo do terminal, que deveria ser usada para serviços de manutenção, o piso de cima poderia ser usado como imóvel comercial. Esse aspecto do projeto não era novidade – o metrô de Hong Kong já havia incluído empreendimentos imobiliários em seu bem-sucedido modelo de PPP.
A ideia era que a iniciativa fornecesse apoio para o desenvolvimento urbano baseado em transporte coletivo, a exemplo de outros projetos metroviários no mundo, como o de Tóquio. Para não obstruir o trânsito rodoviário, o plano previu um sistema de trilhos elevados, com duas faixas numa plataforma elevada sobre o canteiro central de uma via. Além de funcional, a ideia visava ressaltar os aspectos estéticos da área. O projeto também ajudava a garantir ventilação natural e conservação de energia. O projeto e a execução foram pensados segundo padrões internacionais de segurança e qualidade.
Apesar de sua concepção atraente, PPPs de modo geral e, em especial, as de infraestrutura, costumam enfrentar inúmeros desafios que podem até inviabilizá-las. O metrô de Hyderabad não escapou a isso. Construir um projeto de transporte público gigante no coração de uma metrópole indiana em parceria com uma empresa privada envolve interesses religiosos, culturais e políticos. O êxito final da equipe da HMRL chama a atenção para a importância do gerenciamento de stakeholders em iniciativas grandes e intersetoriais.
A escolha do parceiro privado
As duas primeiras missões da HMRL, foram traçar um mapa da rede metroviária e iniciar o concurso de licitação para encontrar o parceiro privado ideal. As prioridades foram cobrir as principais áreas da cidade e fazer a conexão com terminais de transporte de trem e ônibus preexistentes.
A equipe do metrô identificou três corredores de tráfego de alta densidade que cobririam cerca de 72 quilômetros, com um total de 65 estações de metrô. O primeiro corredor teria 29 quilômetros e 27 estações, conectando os extremos noroeste e sul da cidade. O segundo teria 28 quilômetros e 23 estações, ligando leste e oeste. O terceiro teria 15 estações ao longo de 15 quilômetros, atravessando o segundo corredor transversalmente. O projeto era ambicioso: os custos estimados de material e mão de obra eram da ordem de US$ 2,5 bilhões. Os processos de licitação do governo indiano não são simples, exigindo aprovações de diversos ministérios. Por isso, a concepção de um conjunto pré-definido de documentos técnicos, jurídicos e financeiros revelou-se crucial, uma vez que o processo só poderia ter início depois que todos estivessem satisfeitos quanto à viabilidade técnica, jurídica e financeira do projeto.
A HMRL enfrentou o desafio adicional de criar pela primeira vez um conjunto de documentos adequados às necessidades de uma metrópole indiana. Foram incluídos acordos de concessão, manuais de especificações e padrões, modelo financeiro para a iniciativa e para os parceiros privados, projeções de tráfego para o uso das instalações do metrô, entre outras questões. Essa documentação tinha de ser submetida à análise preliminar das potenciais licitantes. Para que as empresas concorrentes pudessem dar feedback, houve necessidade de audiências pré-concorrenciais, de modo que elas e seus modelos financeiros e de negócio pudessem ser ajustados. O ineditismo da iniciativa exigiu que a HMRL buscasse no exterior modelos de documentação e processamento.
Para preparar o acordo de concessão e o manual de especificações e padrões, a equipe contou com a experiência dos advogados e funcionários do Serviço Administrativo Indiano (IAS, na sigla em inglês), que à época atuavam junto à comissão nacional de planejamento. A meta do grupo era converter as especificações técnicas do projeto em índices de desempenho mensuráveis, a fim de manter o projeto no caminho certo. Atender a esses indicadores exigia flexibilidade dos concorrentes potenciais. Por exemplo, era esperado que fossem introduzidas inovações de ponta para o projeto das estações de metrô, dos pilares de sustentação e das pontes ou viadutos sobre os quais correriam os trens. Além disso, as obras deveriam transcorrer sem interrupções do trânsito, durante a noite. Por fim, o parceiro deveria empregar as mais recentes tecnologias de comunicação para gerir o número e a frequência dos trens requeridos para servir a uma cidade do tamanho de Hyderabad.
Na concepção da iniciativa, o financiamento do governo deveria ser mínimo. A equipe da HMRL deveria deixar bem claro que a PPP estava sendo construída para que o setor privado arcasse com a maior parte do financiamento do projeto, por meio de uma combinação de investimento de capital e dívida. O governo faria um aporte único para cobrir o restante do projeto.
Durante o período previsto para a concessão, 35 anos mais outros eventuais 25, as tarifas de eletricidade se manteriam no valor vigente no início do acordo de concessão. Embora o governo estivesse disposto a arcar com até 40% dos custos totais do projeto em forma de concessão, a equipe da HMRL preferia um parceiro privado disposto a solicitar um valor menor. Além disso, eventuais aumentos de custo no projeto deveriam ser cobertos pela parte privada.
A renda do parceiro privado viria das tarifas pagas pelos passageiros habituais e do faturamento não tarifário, advindo de aluguéis de imóveis e de receitas publicitárias durante a concessão. Embora o governo não tivesse participação nas receitas não tarifárias, a partir do 21º ano do período passaria a receber 0,5% das receitas tarifárias anuais, montante limitado a um teto de 10% da renda total nos anos restantes do período de concessão.
A licitação teve início em 2008, com a entrega da documentação e a expectativa de que diversos grupos de consórcio se candidatassem. No início de 2009, um consórcio liderado pela Maytas Infra venceu a concorrência com uma proposta de US$ 2,87 bilhões para construir cerca de 72 quilômetros de malha metroviária em Hyderabad, seguindo um modelo de projeto, construção, financiamento, operacionalização e transferência (conhecido como base DBFOT), por 30 anos.
A Maytas era parte do Grupo Satyam, um conglomerado familiar que incluía a Satyam Computers, uma das maiores empresas de serviços em TI da Índia. Em julho de 2009 a Satyam Computers foi engolida por um escândalo financeiro, após o fundador do grupo, Ramalinga Raju, confessar uma fraude contábil de quase US$ 1,5 bilhão, mediante manipulação das contas da empresa. O escândalo manchou o contrato do metrô, com críticos apontando corrupção na concorrência que escolhera o consórcio Maytas. O governo indiano cancelou o acordo e iniciou uma nova licitação.
O Larsen & Toubro (L&T) Group, inteiramente dedicado a serviços de infraestrutura, obteve a concessão em julho de 2020. O grupo solicitou apenas 12% do custo total do projeto como concessão governamental. O investimento do L&T baseava-se em 70% de financiamento de dívida e 30% de investimento de capital.
A L&T Metro Rail (Hyderabad) foi incorporada como um SPV para implementar a iniciativa. O acordo financeiro celebrado em março de 2011 previa que o SPV assumisse uma dívida em torno de US$ 2,5 bilhões, estipulada por um consórcio bancário liderado pelo Banco Estatal da Índia, o maior do setor público no país. O L&T Group investiria cerca de US$ 750 milhões como capital próprio no SPV, enquanto o setor público, por meio do governo do estado de Andhra Pradesh, concederia uma subvenção de cerca de US$ 320 milhões para viabilizar um custo total de US$ 3,6 bilhões. Com seus quase US$ 3,25 bilhões em dívidas e financiamento em capitais próprios, a PPP do metrô de Hyderabad era o maior investimento em projeto único realizado pelo L&T Group.
Aquisição de terrenos
Após a assinatura do acordo de concessão em 2010, as atenções da HMRL se dirigiram para a aquisição de terrenos. As desapropriações para construir as vias elevadas já haviam sido quase todas feitas. Mas faltavam ainda os terrenos para as estações, estacionamentos contíguos, espaços de manutenção dos trens e outras obras de infraestrutura, bem como alargar vias em torno das linhas, garantindo o fluxo do tráfego motorizado após a construção. O contexto – uma cidade com séculos de história, muito densa, habitada por grupos sociais variados – revestiu a tarefa de enorme complexidade.
Diferentemente de uma agência governamental, que pode impor desapropriações, a equipe de gestão da HMRL precisava convencer os proprietários a vender seus terrenos, e os ocupantes, como vendedores ambulantes, associações comerciais, instituições religiosas, estabelecimentos locais e outros locatários, a abrir mão de seu uso. Em um projeto público como o do metrô, governos e agências ficam vulneráveis à oposição de partidos políticos, instituições locais e das comunidades locais, em um movimento que pode ameaçar a popularidade do projeto. Em cada localidade afetada pelas obras, havia bases diferentes para essa oposição, e essas idiossincrasias obrigaram a ajustes no processo de aquisição de terra em cada caso, exigindo estratégias diferentes, como se vê a seguir.
Oferecer boas compensações | O caso de Uppal, região suburbana pouco desenvolvida na zona leste de Hyderabad, é um bom exemplo de oferta atraente. Ali, o projeto requeria um terreno razoável para estacionamento e zonas de manutenção, e uma ampla faixa de pastagem parecia o local ideal. Em 2011 a equipe da HMRL iniciou o processo de aquisição. Mas a área estava sendo usada por quase 900 criadores de cavalos. Além disso, a posse das terras estava havia décadas em disputa judicial. Para complicar ainda mais, a equipe da HMRL percebeu que partidos políticos que se opunham à aquisição fomentavam a ira dos ocupantes.
A equipe da HMRL respondeu a isso organizando reuniões com os criadores, individualmente e em grupo, tanto localmente quanto na sede da companhia. Foram discutidos os planos para o metrô e as vantagens que ele traria para a região. A equipe ofereceu pacotes compensatórios atraentes àqueles que teriam terrenos afetados pela construção do terminal.
As propriedades não tinham edificações, por serem usadas apenas como pastagem. Além disso, a maioria dos criadores era da casta de NVS Reddy, que lançou mão de contatos pessoais e profissionais para conquistar a confiança e lealdade deles.
A equipe propôs que os criadores reunissem suas faixas de terra e as vendessem ao governo. Quem o fizesse seria compensado com cerca de 830 m2 de terreno urbanizado para cada 4.000 m2 que vendesse. Como a renda média dos criadores era de apenas US$ 400 anuais, os pacotes compensatórios mostraram-se vantajosos para a maioria. Eles incluíam um montante para atenuar perdas de renda anual, além de terras em rápida valorização. O processo foi concluído em julho de 2012.
Apresentar um futuro promissor | À equipe também cabia promover a visão mais positiva possível do projeto. A disputa por Sultan Bazar, região crucial na aquisição de terrenos, em razão da sua localização central, exemplifica isso. Suas ruas tinham apenas dez metros de largura, com muitos comerciantes, ambulantes e clientes congestionando o trânsito e obstruindo calçadas dia e noite.
Quando a aquisição dos terrenos se iniciou, em 2011, os vendedores organizaram uma bandh (paralisação), porque percebiam que as linhas de metrô lhes custariam seu negócio. Bradavam slogans como “Sultan Bazar, Badi Chowdi ka heritage bachao, Metro Rail mat lao” (Salvem Sultan Bazar e a tradição de Badi Chowdi! Não ao metrô!) e exigiam que as linhas fossem redirecionadas. Ali, a equipe da HMRL enfrentou também forte oposição política, uma vez que a área tinha muitas instituições educacionais e culturais que estimulavam a contestação por parte de líderes e lobistas.
À medida que a oposição aos planos ganhava corpo, a situação ficava cada vez mais delicada. Durante um dos encontros da comunidade, comerciantes locais chegaram a lançar cadeiras na equipe da HMRL. Govind Rai, político local e presidente do Comitê de Ação Conjunta de Sultan Bazar, à frente dos opositores, exigia que a equipe da HMRL fizesse a linha do metrô subterrânea ou que contornasse a localidade.
“Iniciamos nosso movimento em 2011, quando pedimos a eles que não fizessem o metrô aqui, mostrando rotas alternativas”, diz Rai. “Eles disseram ‘não é factível’ e não concordaram”.
Fazendo frente às preocupações dos opositores, a equipe da HMRL organizou apresentações de três a quatro horas para mostrar que a iniciativa beneficiaria tanto a cidade como um todo quanto a comunidade local. Previa-se que as obras criassem 50 mil novos empregos e trouxessem cerca de US$ 10 bilhões em investimentos para Hyderabad. Além disso, o metrô seria um símbolo de igualdade, unindo pessoas de todas as classes e castas, que usariam os mesmos vagões climatizados, sentando-se perto umas das outras. O metrô também traria benefícios a grupos ali presentes, como donos de terrenos, vendedores ambulantes e lojistas.
A equipe da HMRL então convidou representantes dos oponentes a negociar. Foi enfatizado que o metrô lhes possibilitaria alargar as vias e abrir a área para mais desenvolvimento, o que aumentaria os valores dos imóveis.
“Tudo foi colocado no papel”, lembra Rai. “O metrô ia precisar de apenas 19 metros para atravessar Sultan Bazar. As lojas municipais do bairro também receberam garantia por escrito de que os estabelecimentos ficariam intactos. E aí tinha os ambulantes, uns 300. Para acomodá-los, cerca de 200 barracas foram erguidas sob o viaduto.”
A equipe chegou a propor que se obtivessem permissões e isenções especiais para os donos de terrenos em Sultan Bazar. As restrições existentes perderiam o efeito, e os proprietários poderiam então construir pisos extras em suas casas e edifícios. Também foi feita a promessa de um ponto central na região para a associação de vendedores ambulantes. Em vez de expor a mercadoria nas ruas, teriam cabines com espaço delimitado para seus negócios – um paraíso para os ambulantes. Os comerciantes também seriam beneficiados, já que a área em frente a seus estabelecimentos ficaria livre de ambulantes; além de ruas mais largas, haveria mais espaço para suas lojas e tendas, e o afluxo de clientes seria maior, em razão dos passageiros do metrô.
Com um espaço mais amplo e organizado, a área comercial ficaria mais ordenada, tornando-se mais atraente para a clientela.
O caso de Sultan Bazar serviu para fixar um padrão para lidar com opositores em outros bairros, afirma Mendu Naidu, executivo da L&T. “É estratégico mostrar às outras partes da cidade os benefícios do metrô. Com isso você cria um impacto positivo junto ao público, de modo que as pessoas começam a se perguntar ‘por que não ter um metrô?’.”
Diferentemente de uma agência governamental, que pode impor desapropriações, a equipe de gestão da HMRL precisava convencer os proprietários a vender seus terrenos, e os ocupantes, a abrir mão de seu uso
Facilitar a aquisição | Por fim, houve casos em que a equipe da HMRL precisou recorrer aos tribunais, como nas negociações em Miyapur. O processo de aquisições chegou a esse pujante subúrbio de Hyderabad em 2010. A área tinha diversas comunidades residenciais, e uma boa parte desses terrenos pertencia originalmente a pessoas que migraram para o Paquistão após a Partição da Índia, em 1947. Com isso, passaram a ser considerados propriedade “do inimigo”, que agora poderia ser apropriada pelo governo. Porém, como os registros de propriedade estavam em mau estado, sobretudo os da década de 1940, era difícil determinar se o proprietário no momento da aquisição era o legítimo dono ou se tinha ocupado ilegalmente terras que poderiam ser reclamadas pelo governo.
A complexidade acabou exigindo arbítrio judicial. Em 2012, a Alta Corte de Andhra Pradesh decidiu a favor da HMRL em todos os casos que lhe foram apresentados. Em troca da propriedade da terra em disputa, exigiu-se que a HMRL depositasse US$ 40 milhões em um fundo para compensar quaisquer demandas legais que futuramente viessem a ser feitas por proprietários. Esse foi um caso raro em que a HMRL optou por recorrer à Justiça em vez de convencer os proprietários a vender seus terrenos. A companhia considerou que essa seria a via mais simples para adquirir as propriedades em massa.
Até 2023, a equipe havia conseguido adquirir e ocupar 69 dos 72 quilômetros originalmente planejados para as linhas. Os últimos continuam em negociação. Eles cobrem a área da Cidade Velha de Hyderabad, onde a oposição política e religiosa tem imposto dificuldades.
Apoio decisivo
Adquirir terrenos para as obras do metrô, por mais complicado que fosse, revelou-se até fácil em comparação com a dificuldade de conquistar stakeholders críticos à construção do sistema ou ao menos dispostos a dificultá-la. Ao enfrentar com habilidade questões ligadas a religião e castas, a equipe de gestão da HMRL criou um contexto de apoio para o projeto, modelando a opinião pública e obtendo endosso político.
Abordagem de questões religiosas | Um dos maiores desafios, sobretudo durante a aquisição dos terrenos, foi a relação com instituições religiosas como igrejas, templos e mesquitas. Mais de 30 delas foram afetadas pela construção do metrô, algumas sendo alvo de desapropriação. Além de mostrar por que as linhas do metrô precisavam passar por suas terras, NVS Reddy teve de apelar a seus sentimentos religiosos.
“Grupos distintos exigiam estratégias distintas”, recorda. “No caso dos hindus, um membro da equipe [dessa religião] vinha e tocava os pés do líder [religioso], dizendo ‘por favor, não entre no caminho desse projeto’. Demorou, mas depois de um ano e meio, ele cedeu. Se a estrutura fosse muçulmana ou cristã, eu enviava meu engenheiro-chefe (que era muçulmano) e funcionários cristãos, respectivamente.”
Em outro exemplo ilustrativo, a equipe tinha de adquirir um terreno de um templo em Secunderabad para ampliar uma via que acomodaria a linha do metrô. Foi feito um acordo de compra, com o modo de pagamento sendo decidido em tribunal. Mas antes de realizar o acerto, a HMRL teve de pedir ao templo que mudasse um mastro de bandeira de lugar, já que ele estava bem onde passariam as instalações elétricas do metrô. O caso é que o mastro de bandeira era considerado sagrado e só poderia ser transferido em circunstâncias extraordinárias, exigindo um longo ritual. Os funcionários do templo dialogaram com especialistas religiosos, que aprovaram a transferência e providenciaram um protocolo detalhado para ela. Os funcionários do templo também fizeram um orçamento minucioso da relocação, submetido à equipe da HMRL.
“Eles [a HMRL] concordaram com todas as condições e aceitaram pagar integralmente as despesas para a mudança de local”, lembra Alladi Gowrishanker, presidente do comitê do templo. “Fizeram questão de priorizar uma resolução rápida.”
A companhia não se limitou a tentar agradar os locais. Se a proposta de compensação oferecida por um terreno fosse recusada, a equipe da HMRL “ilhava” a estrutura religiosa – isto é, impunha restrições ao tráfego e ao comércio no entorno, limitando drasticamente o acesso dos devotos. As negociações continuavam, com as autoridades religiosas pressionadas pela situação.
O problema das castas | O sistema de castas é outro aspecto fundamental do contexto indiano, o que logo ficou claro para a companhia. De acordo com o censo indiano de 2011, 16,6% dos indianos se identificavam como dalits – grupos marginalizados naquela sociedade, por não serem considerados parte do sistema de castas. Bhimrao Ramji Ambedkar, ativista pela liberdade e um dos autores da Constituição Indiana, foi um líder reverenciado por essa comunidade. Após sua morte, em 1956, ganhou estátuas por toda a Índia, como acontece com Mahatma Gandhi. Seu legado entrou em rota de colisão com o projeto do metrô no início de 2011, quando membros da comunidade dalit passaram a protestar contra planos de remover uma dessas esculturas de uma área necessária às obras. Alguns dos manifestantes queimavam retratos de NVS Reddy, e a situação ameaçava sair do controle. A equipe da HMRL marcou uma reunião com todos os líderes comunitários.
“Durante a reunião, antes até de apresentarmos nossas exigências, os dirigentes da HMRL se propuseram a construir uma estátua maior e melhor do dr. Ambedkar, fazendo um parque na área ao redor dela”, conta Napari Chandrasekhar, um dos líderes dos protestos. “Deram-nos plena liberdade para escolher o material, a localização e o projeto da estátua […] e até forneceram um engenheiro e um paisagista para nos ajudar.”
A estátua foi erguida 45 dias após a reunião. O caso forneceu um modus operandi para futuras remoções e realocações e ajudou a equipe a obter o apoio das comunidades.
Moldar a opinião pública | Após a sua experiência com a oposição local ao metrô, a equipe da HMRL decidiu-se por uma abordagem mais proativa, com o intuito de moldar a opinião pública a seu favor.
“Começamos a fazer campanhas na TV e debates no rádio”, diz Narsayya Rajeshwar, diretor geral da HMRL. “De duas em duas semanas, fazíamos debates de duas horas, envolvendo os stakeholders, pedindo a sua opinião, esclarecendo suas dúvidas.”
Conforme políticos de oposição começaram a tomar partido, NVS Reddy percebeu que a HMRL tinha de conquistar mais apoio público para a iniciativa do metrô.
“Todo fim de semana eu conduzia um fórum aberto num canal de TV, no qual qualquer pessoa podia fazer perguntas – era um fórum telefônico”, conta Reddy. “Então eu escrevia poesias e entoava canções populares em telugu [o idioma popular do estado]. Dá para motivar e convencer muita gente com canções populares.”
À medida que a oposição aos planos ganhava corpo, a situação ficava cada vez mais delicada. Durante um dos encontros da comunidade, comerciantes locais chegaram a lançar cadeiras na equipe da HMRL
Obtenção de apoio político | Fazer política também foi essencial para o êxito do projeto. A iniciativa de construção do metrô enfrentou oposição desde o início, com críticos afirmando que ela iria drenar os recursos do Estado. O apoio político que mais importava era o do partido da situação, mais especificamente o do ministro-chefe do estado. No período de 2004 a 2009, o ministro-chefe de Andhra Pradesh (antes de sua separação, em 2014) era Yeduguri Sandinti Rajasekhara Reddy (YSR), do Partido do Congresso. YSR se interessou por financiar a iniciativa, em parte devido à crítica de que ele estaria negligenciando as regiões urbanas do estado em favor das zonas rurais. No entanto, YSR faleceu de repente, num acidente de helicóptero em 2009, quando a construção do metrô entrava numa nova etapa de licitação, que selou a parceria com o L&T Group.
Entre 2009 e 2010, o novo ministro-chefe, Konijeti Rosaiah, enfrentava oposição cerrada dentro e fora de seu partido, mostrando-se reticente em dar apoio ao projeto. Como o respaldo financeiro estatal contínuo era fundamental para que o projeto vingasse, em 2010 a equipe da HMRL escreveu uma carta que Rosaiah deveria enviar para Manmohan Singh, primeiro-ministro à época, e para Sonia Gandhi, líder do Partido do Congresso – que ocupava o poder estadual e federal. A carta fazia referência aos planos e enfatizava o bem-sucedido processo licitatório vencido pelo L&T Group, com custos mínimos para todos os envolvidos. Durante seu mandato, de 2004 a 2014, Manmohan Singh e o Partido do Congresso defenderam a presença do setor privado no desenvolvimento da Índia. O modelo de infraestrutura com gestão por PPP estava bem alinhado a suas prioridades. O projeto recebeu forte endosso também de membros da Comissão de Planejamento da nação.
Ao constatar esse apoio e diante da escolha do parceiro privado, em 2010, o ministro-chefe dispôs-se a fornecer financiamento estatal para a iniciativa. “Políticos se associam a um projeto quando ele exerce um impacto positivo importante na mente das pessoas”, afirma Mendu Naidu, executivo sênior da L&T. Uma vez iniciada a construção, diz ele, o ritmo acelerado das obras mobilizou o apoio popular.
Lições de liderança
Em 2023, com mais de seis anos de operação, o metrô de Hyderabad cobria 69 quilômetros e planejava se expandir rumo às partes mais antigas da cidade e ao aeroporto. Contava 750 mil viagens ao dia e ambicionava atingir 1 milhão de passageiros diários.
Se, por um lado o número de usuários e a ocupação dos negócios imobiliários do metrô foram severamente afetados durante os anos da covid-19, os índices começavam a dar sinais de crescimento: o faturamento anual da L&T totalizava US$ 57 milhões, dos quais 55% vinham de passagens de usuários e os restantes 45%, de receitas não tarifárias, como aluguéis e publicidade. Além de esperar um aumento tarifário com o crescimento do número de usuários, previa-se que também as demais receitas se ampliariam, uma vez que os 390 mil m2 de imóveis disponíveis começavam a ser alugados. Como resultado, para os anos seguintes esperava-se um crescimento também da taxa de retorno para o projeto, que naquele momento era de 2,5%.
Os dados apontam para o sucesso no longo prazo. A experiência da HMRL sugere que os condutores de iniciativas em PPP de amplo escopo precisam desenvolver uma lógica de stakeholder. A equipe dirigente teve de ser inclusiva, relacional, empresarial e firme em relação aos vários círculos que precisava conquistar. Identificamos especificamente quatro tipos de tendências ou modos de conduta, sintetizados com o acrônimo Weld – widened, engaged with, leveraged, and distributed benefits, ou benefícios ampliados, envolvidos, amplificados e distribuídos. A equipe de gestão ampliava, se envolvia, potencializava e distribuía benefícios de maneira equitativa ao conjunto de stakeholders.
Ampliação | Uma lógica de stakeholder exige que a equipe de gestão saiba quem são as partes interessadas no processo, quais seus interesses e suas atitudes para com a iniciativa. Stakeholders são indivíduos ou grupos afetados pela iniciativa e que, por sua vez, têm o poder de influenciar seu desenvolvimento. Uma vez que esses impactos não são fáceis de prever, para a equipe de gestão é importante considerar o maior conjunto possível de stakeholders. Por exemplo, um partido político que hoje esteja na oposição nas esferas de governo central ou estadual pode vir a ser situação, tornando-se capaz de frustrar o projeto.
A conduta dos dirigentes no sentido de ampliar o conjunto de interessados implica ir além do grupo usual de stakeholders diretos – parceiros privados comerciais, líderes políticos no governo e agências de governo que supervisionem a iniciativa. Ela inclui também os indiretos, como partidos políticos de oposição; grupos religiosos, culturais e ambientais; associações comerciais de vendedores ambulantes, lojistas, incorporadoras e donos de imóveis comerciais; associações de donos de imóveis; por fim, as mídias, que podem influenciar a opinião pública. A capacidade e o desejo de se manter a par dos interesses e atitudes de um amplo conjunto de stakeholders indiretos depende de uma determinação inclusiva, que envolva todas as partes e agentes, mesmo aqueles que de início sejam, ou pareçam ser, hostis ou ambivalentes.
Envolvimento profundo | Uma lógica de stakeholder exige também que a equipe de liderança se envolva de maneira contínua, paciente e flexível com interessados importantes. Um envolvimento profundo garante que as parcerias com stakeholders sejam bem-sucedidas diante das mudanças inevitáveis em qualquer iniciativa de amplo escopo. Só nos primeiros quatro anos de existência da HMRL (2007 a 2011), a equipe de gestão sobreviveu a um escândalo financeiro, oposição política, protestos públicos, dois concursos de licitação, uma exaustiva busca por um parceiro de reserva, além de intensas negociações com o novo parceiro e com bancos, tudo isso para obter os recursos para erguer do chão a infraestrutura. Além disso, durante o processo de aquisição dos terrenos (2010 a 2015), ao mesmo tempo que tinha de manter o envolvimento profundo com o L&T Group e com as agências dos governos central e local, a equipe da HMRL tinha de forjar e sustentar parcerias com novos stakeholders, como grupos religiosos, socioeconômicos e castas, cujos monumentos, comércio e terrenos fossem afetados pela construção do metrô.
Iniciativas públicas de amplo escopo exigem tirar o envolvimento com stakeholders diretos do nível transacional e levá-lo para o profundamente relacional. O mesmo se aplica aos indiretos, que podem se mostrar poderosos no futuro. Mesmo quando contratos formais governam as relações com stakeholders diretos, o grau elevado de incerteza graças a mudanças inesperadas no contexto – político, socioeconômico, religioso e cultural – demandará abertura e flexibilidade para compartilhar informações e coordenação ao lidar com outros interessados e ao renegociar contratos. Mesmo com contratos assinados entre as partes, a preocupação em construir relações e confiança devia ser entendida como central para lidar com complicações imprevistas, incertezas e mudanças. Isso vale especialmente para stakeholders indiretos, com os quais construir relações profundas demanda paciência e persistência.
O metrô terá um papel fundamental para moldar o futuro de Hyderabad enquanto a cidade continuar a crescer. A iniciativa ficará como um exemplo duradouro de liderança democrática que ousou sonhar grande pensando no bem comum
Recursos amplificados | Uma lógica voltada para as partes envolvidas não vê os stakeholders apenas como detentores de interesses econômicos (ou “stakes”, “o que está em jogo”), como investimentos financeiros, propriedades, meios de subsistência e outros que possam ser afetados pela iniciativa. Ela os considera também fontes de influência e de recursos que poderiam reunir (ou pôr a perder) outros stakeholders e cuja atuação pode ser determinante para o valor e o êxito globais da iniciativa. Na verdade, os recursos que os stakeholders trazem podem ser potencializados de maneira positiva (ou negativa, se não houver cautela) para a iniciativa.
No metrô de Hyderabad, stakeholders indiretos como líderes religiosos, de castas, líderes políticos de oposição, de grupos ambientalistas, criadores, de associações comerciais e a mídia impressa e televisiva não apenas têm interesses quanto a terrenos, subsistência e apoio local que devem ser protegidos; eles têm também o poder de atrapalhar a iniciativa ao se manifestarem publicamente. Seus protestos e a retirada de apoio ao plano poderiam influenciar outros stakeholders.
Não é raro que, em projetos de infraestrutura, forças econômicas, sociais, culturais, religiosas e políticas saiam do controle mediante a ação de stakeholders indiretos. A equipe da HMRL administrou esses riscos e amplificou o apoio desses stakeholders, com vistas a acionar uma dinâmica positiva para o projeto, lançando mão de reuniões bilaterais e demonstrando disposição a compartilhar os créditos pela iniciativa, além de defender de forma persistente os benefícios advindos dela, atuando proativamente para fomentar o apoio público.
Em especial nas iniciativas de PPP de amplo escopo, amplificar os recursos de stakeholders exige uma mudança da orientação das lideranças. Em vez de burocrática, ela deve ser empresarial. Os stakeholders não são simples entidades independentes, com interesses individuais e desconectados. Eles atuam de forma interdependente e têm interesses e recursos substituíveis, que podem ser explorados a fim de estabelecer uma dinâmica positiva. Uma orientação empresarial busca retornos extraordinários sobre recursos relativamente limitados mediante o efeito multiplicador de um influente apoio de stakeholders. Essa lógica reconhece também que a oposição de stakeholders indiretos, mas influentes, como instituições religiosas e associações comerciais, tem a capacidade de erodir rapidamente o apoio de stakeholders diretos e poderosos, como o governo e o partido político de situação, o que por sua vez poderia fazer a iniciativa naufragar.
A orientação empresarial encontra soluções inovadoras também na reunião de recursos informativos, financeiros e de parceria para iniciar, manter e concluir o projeto; para conduzir negociações bem-sucedidas com stakeholders; para fazer uso criativo de mídia social e digital, com vistas à constituição de apoio público. Também se vale da persistência para confrontar ameaças como escândalos financeiros, protestos públicos e a oposição de grupos afetados pela iniciativa.
Distribuição equitativa de benefícios | Por fim, em uma lógica de stakeholder, a equipe de gestão se volta para a criação de valor compartilhado e para a distribuição de benefícios de maneira mais equitativa entre todos os stakeholders. Ao longo de todo o projeto de construção do metrô, interessados que inicialmente se opunham à iniciativa acabaram convencidos a apoiá-la, mediante a ênfase contínua, pela equipe da HMRL, dos benefícios para Hyderabad de modo geral e para os interesses dos stakeholders em particular. Esse alinhamento entre os interesses dos grupos e os de Hyderabad foi fundamental para conquistar adesão para o projeto.
A distribuição equitativa de benefícios também requer abandonar uma orientação utilitarista em prol de uma mais propositiva. Ao assegurar que cada stakeholder (incluindo a equipe responsável pela implementação) pudesse realizar seu propósito individual e único com a iniciativa, ao mesmo tempo que contribuía para a finalidade mais ampla de melhorar a infraestrutura, os dirigentes da PPP garantiram alinhamento, identidade e participação entre os stakeholders e o projeto mais amplo. Melhoria da mobilidade, segurança e conforto nas viagens das mulheres e outros grupos marginalizados, mais investimento e desenvolvimento urbano, ganhos de reputação para a metrópole: todos esses são aspectos contemplados no escopo maior das iniciativas de transporte coletivo. Os benefícios individuais para os stakeholders incluíam a valorização dos imóveis da região e dos terrenos adquiridos, melhores instalações comerciais e espaços corporativos, estátuas ou estruturas religiosas de maior parte, ganhos para a imagem de partido político moderno e a participação, como membro de uma equipe, numa causa que se revelava apaixonante e visava a um bem maior.
O bem comum
O caso do Metrô de Hyderabad ilustra a força que tem uma lógica de stakeholder na condução de projetos de infraestrutura complexos. Numa democracia ampla e diversa, a governança eficaz de iniciativas públicas depende, em grande medida, do apoio contínuo de stakeholders políticos e públicos. Ampliar esse círculo, envolver-se profundamente com os interesses em jogo, amplificar os recursos dos stakeholders e distribuir os benefícios de forma equitativa permitiu à equipe da HMRL realizar um sistema de transporte que, mesmo operando por meio de empresa privada, obteve aceitação pública. O metrô, sem dúvida, terá um papel fundamental para moldar o futuro de Hyderabad enquanto a cidade continuar a crescer. A iniciativa ficará como um exemplo duradouro de liderança democrática que ousou sonhar grande pensando no bem comum.
